El estado de la cuestión
En los últimos meses numerosas organizaciones políticas, sociales, asambleas y vecinos de la Ciudad de Buenos Aires se encuentran debatiendo la Reglamentación de la Ley de Comunas. El asunto es importante y debe prestársele la mayor atención por lo que implica para la democracia y la capacidad de la ciudadanía de decidir sobre su gobierno.
La existencia y funcionamiento de las mismas se encuentra establecida en la Constitución de la Ciudad, donde se señala que las Comunas conformarán entes territoriales de gobierno, descentralizados administrativamente, con autonomía política e institucional, personería jurídica pública y legitimidad procesal.
En esencia, la creación de las comunas intenta disponer instrumentos que permitan, a los vecinos de la Ciudad de Buenos Aires, fundamentalmente: a) acercar espacios donde se decida el desarrollo de la Ciudad y las condiciones de vida de sus habitantes, el uso de los recursos públicos y nuevos ámbitos de gobierno; b) diseñar herramientas de naturaleza político-administrativas que permitan brindar soluciones definitivas a los viejos y nuevos problemas y necesidades de cada agrupamiento barrial, problemas y necesidades que representan hoy una gran heterogeneidad a través del mapa de la ciudad.
Como principal antecedente a esta reglamentación en ciernes encontramos la reforma a la Constitución Nacional de 1994, donde se declaró la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires del Gobierno Federal, en dicha reforma se habilitó jurídicamente al nuevo gobierno autónomo al derecho de dictar leyes. Una posterior Convención dictó una Constitución para la Ciudad estableciendo los lineamientos necesarios para funcionar como una unidad política organizada legalmente.
Ese marco normativo proyectó la descentralización de parte del poder central a través de la creación de las comunas, con el objetivo de crear unidades político-administrativas más pequeñas con gobiernos autónomos que pudieran dar respuestas eficaces a los problemas de los vecinos de la Ciudad, ampliando de esta manera el sistema democrático de elección y participación ciudadana.
La Constitución de la Ciudad estableció además en su cláusula transitoria N° 17 como fecha máxima para su implementación reglamentaria, el 1 de octubre de 2001. Diversos han sido los anteproyectos presentados por legisladores porteños que desde antes de esa fecha tuvieron tratamiento en la legislatura, sin que hasta ahora se aprobara ninguno, trasgrediendo con ello el mandato constitucional vigente.
Tampoco a la fecha se conoce ningún programa ni proyecto que destine recursos o desarrolle líneas de acción sobre alguna estrategia que permita que la gente participe, nos referimos a programas específicos que, en la perspectiva de las comunas promuevan la participación y organización social, programas que generen algún tipo de capacitación ciudadana para ello. Hasta aquí parecería que quienes han trabajado en esta ley, presuponen que la organización producirá un cambio cultural, y no a la inversa, que el cambio cultural generará el cambio organizacional.
Reflexiones
Condiciones a tener en cuenta
Cualquier propuesta o discusión sobre la Reglamentación de la Ley de Comunas en la Ciudad de Buenos Aires, debe partir de la lectura del actual marco constitucional que rige en esta ciudad. Si se plantease de otra manera, entonces habría que iniciar con acciones que considerasen primero la reforma constitucional, algo que por el momento nadie sostiene. Sin tomar en cuenta esta última posibilidad, el mencionado marco normativo habrá de observarse detenidamente para permitir un progresivo y creciente proceso de descentralización en la Reglamentación de la Ley de Comunas. Esta observancia de la norma rectora deberá realizarse sin rigidez, e instalar las comunas de forma participativa con las organizaciones sociales y vecinos de la ciudad, de tal manera que democráticamente se integren visiones diversas que definan, entre otros aspectos, la regulación legal de los procedimientos electorales futuros que definan los gobiernos comunales y establezcan su relación con el gobierno de la
ciudad.
De igual forma, deberán definirse las funciones, competencias y capacidades iniciales de las comunas. Todo esto, trabajado con la mayor flexibilidad normativa para posibilitar un creciente "empoderamiento" de los vecinos de las comunas sobre sus futuros representantes y de éstos sobre los territorios comunales.
Aunque instalar las comunas, sin duda implicará un proceso de transición donde se vayan modificando numerosos aspectos definidos inicialmente, es fundamental discutir e intercambiar la mayor cantidad de ideas antes de definir el esquema de arranque.
Lo buscado
Las comunas sólo podrán cumplir sus objetivos de descentralización si disponen de las competencias necesarias sobre las cuales tomar decisiones y, de las capacidades instrumentales y de gestión para prestar servicios.
También, es necesario dotarlas normativamente de capacidades que les permitan adaptarse progresivamente a otras formas y funciones administrativas que puedan incorporar en un proceso de ejercicio futuro.
Igualmente, requiere especial atención el aspecto de la territorialidad de las comunas, ya que cuando los vecinos y grupos sociales se identifican con su espacio vital, su "comunidad territorial", se fortalece un proceso de apropiación de los problemas y de la solución de los mismos.
También es importante reconocer que en esta "comunidad territorial" se expresa una "comunidad cultural" donde se acumula capital social, con su componente de capital humano, que permite que los miembros de una comunidad determinada confíen unos en otros, interactúen y cooperen en la formación de nuevos grupos y asociaciones.
El corte de los territorios comunales o el establecimiento de los límites físicos entre cada uno de ellos, debe considerar la opinión de los vecinos, pues en cada territorio comunal existe una historia común vigente, una identidad, un deseo de pertenecer al grupo, una manera de ver y hacer las cosas, es decir debe haber una "comunidad moral", o sea un conjunto no escrito de reglas o normas éticas y de valores comunes que sirve de base a la tan ansiada confianza social. Definir los territorios y las fronteras de las comunas es una tarea a la que hay que dedicarle un mayor esfuerzo, ya que al ser éstas, unidades administrativas y de gobierno descentralizadas hasta el nivel barrial, deben ser sus propios vecinos quienes también participen directamente en su diseño, desde la definición de los límites y fronteras territoriales hasta los barrios que las integren y su nominación.
El sistema de comunas se definirá tanto desde una perspectiva nueva de gobierno local, como desde el respeto, la interrelación y la necesaria complementariedad que deban guardar con la jefatura central del gobierno de la Ciudad.
Visto desde este ángulo, las comunas tenderán a realizar acciones que busquen un desarrollo equitativo y achiquen las asimetrías existentes entre las diferentes zonas y barrios de la Capital, para esto habrá que descentralizar más recursos hacia barrios y territorios cuya población presenten un mayor retraso económico y social, y más recursos que permitan aligerar áreas barriales densamente pobladas hacia otras mucho menos pobladas con más infraestructura básica y servicios; de allí que se deba potenciar todas las capacidades subyacentes o fortalezas que existan entre los vecinos de los barrios que integren cada comuna. Para esto resulta fundamental brindar coherencia a estas unidades políticas que deberán administrar intereses que, es deseable que de una manera creciente sean comunes.
Otro aspecto que también se debe tomar en cuenta, es aquel que atiende a que no se puede funcionar en democracia sin que se considere la "membresía" a la comunidad de aquellos que se espera que participen. El sentido de "miembros del barrio" es algo que no se puede afectar negativamente sin que sea resistido. Ya que, por ejemplo, si desde los niveles centrales del gobierno, se definen roles no compartidos por los vecinos o se realizan fragmentaciones arbitrarias de sus comunidades, esto no podrá menos que ser visto como una acción más de exclusión. Con los vecinos informados y movilizados por el tema "comunas" se deberán construir espacios estables de participación, de manera tal que, les brinden un verdadero sentido a las comunas.
Por esto, se debe atender el contexto histórico de los territorios que se definan para cada comuna; identificar los espacios comunes y su uso cotidiano por parte de los vecinos; observar la identidad cultural vigente de los vecinos y respetar su consecuente sentido de pertenencia al territorio. Esto último, resulta de un primer orden de importancia, ya que, el sentido de pertenencia a una comunidad es el resultante de las experiencias de vida de los individuos y de los grupos sociales que habitan cada territorio; la identidad de sus habitantes no es algo inamovible o eterno, sufre con el tiempo modificaciones, pero necesita siempre de una auto-definición o auto-adscripción al grupo de pertenencia, de juicios y criterios de valor puestos en juego a la hora de definir los linderos del "nosotros", allí, justamente donde comienzan los de los "otros".
Para lograr la participación deseada, se requiere alcanzar mayores niveles de organización. Por una parte y de manera horizontal, integrar nuevas estructuras democráticas, redes de vecinos y de organizaciones solidarias al interior de las comunidades y entre éstas. En ese sentido será necesario promover nuevos procesos organizativos, pero también cambios en las organizaciones sociales ya existentes, tendientes a superar las divisiones internas; sustituir el trabajo de cúpulas por el trabajo de todos y restituirles capacidad de decisión a las asambleas generales en cada una de ellas; en síntesis, se requieren organizaciones democráticas y dinámicas.
Por otra parte, hay que intentar realizar agregados organizativos y programáticos en un sentido vertical, o sea evolucionar hacia formas organizativas democráticas de segundo grado u orden, dentro del territorio, tales como las redes de organizaciones, mesas de coordinación, o los enlaces asamblearios. Esto permitirá al sector social estar en condiciones de incidir en todo el proceso de planificación del desarrollo junto con las futuras autoridades comunales y del gobierno de la Ciudad.
La futura Reglamentación de la Ley de Comunas, deberá proteger a los vecinos y ciudadanos, entre otras cosas, de todo proceso de corrupción o de incumplimento de las responsabilidades de sus representantes electos al gobierno comunal, estableciendo, para estos casos, mecanismos que permitan el legal requerimiento de la revocatoria de sus mandatos por parte de los vecinos de cada comuna.
Finalmente, las comunas deberán junto a todos los vecinos, generar el mayor poder político democrático, para mantener los cambios que vayan logrando.
Los peligros
Ahora bien, hay que evitar que este esfuerzo de descentralización política y administrativa, desde el nivel central de gobierno hacia los habitantes de los barrios de Bs. As. y sus organizaciones, se inicie por parte de los actuales representantes de las instituciones de gobierno, con acciones de simulación en torno al proceso de verdaderas transferencias de competencias, funciones y recursos; de igual manera, habrá que evitar también que dichas transferencias hacia los barrios no sean capturadas y apropiadas por grupos "punteriles" o mafiosos de algún aparato partidario y, de esta manera, se impida una correcta redistribución del poder político y de los recursos que el desarrollo de los barrios necesita, así como el inicio de un amplio y democrático proceso de participación social en la nueva administración comunal. Cualquier actitud de recelo en este sentido nunca será exagerada, frente al daño y frustración que una mala experiencia de descentralización de tal magnitud puede significar, no hay que olvidar que el orden comunal propuesto tiene facetas muy contradictorias, ya que si bien en un sentido pueden resultar más visibles las acciones y el desenvolvimiento de los representantes comunales, en otro sentido su desarrollo, por guardar una escala menor y diferente a la conocida, se vuelve menos público, mucho menos expuesto frente a la opinión en general y a los medios de comunicación, en este sentido, algunos hechos resultan más invisibles, por lo tanto más difíciles de cambiar.
La descentralización de estas capacidades, ejercidas hoy desde la Jefatura de Gobierno, creemos, surge como un recurso estratégico para corregir los desequilibrios existentes entre los barrios de Bs. As. en relación a infraestructura y prestación de servicios básicos, así como una respuesta a los reclamos populares y a las exigencias de estructuras sociales con mayor capacidad de negociación, pero también expresa un intento por legalizar y legitimar el actual retiro del Estado en algunas de sus responsabilidades sociales o del achicamiento del Estado en el área del desarrollo social.
A partir de esto, la actual descentralización hasta el orden comunal, puede representar en un sentido "una fuga hacia adelante" de sus responsabilidades y obligaciones sociales generando sólo nuevas condiciones de gobernabilidad, al lograr generar cambios administrativos y políticos que disminuyan las fricciones y las confrontaciones de los grupos sociales con el ejecutivo porteño.
Al analizar los procesos de descentralización que se están viviendo en diversas ciudades importantes del mundo, José Luis Coraggio, en su libro Descentralización, el día después…, dice: "Porque en un mundo que se centraliza cada vez más, en que las vidas cotidianas de los habitantes periféricos están cada vez más determinadas por el impacto sorpresivo de fuerzas que se ocultan tras el supuesto naturalismo de la crisis, proponer desde la instituciones que nuestras sociedades se retiren a lo local como ámbito de gestión popular, de democracia, de experimentación y reflexión, es poco menos que una trampa. Lo demuestra el que la descentralización, pensada como traspaso de la gestión de los servicios estatales a los usuarios locales, es una bandera de los organismos internacionales controlados por gobiernos de países centrales, siendo su contenido la legitimación de la desestatización y privatización en la periferia, a la vez que sentar bases para una creciente diferenciación en las
condiciones de vida, eliminando mecanismos de compensación, en aras de "que cada cual pague por lo que recibe", que equivale al slogan, menos popular: "que cada cual reciba sólo aquello que pueda pagar" (a los precios internacionales fijados por el poder del capital monopólico y sus gobiernos)".
Por otra parte, es preciso reconocer que esta estrategia de descentralización no resuelve por sí misma el carácter autoritario que pueda marcar la relación entre los gobiernos comunales con las sociedades locales, principalmente en lo que atañe a la satisfacción de los rezagos históricos y a sus nuevos requerimientos. Esta es una nueva dimensión política que no puede excluirse en la discusión sobre la Reglamentación de la Ley de Comunas, a riesgo de fortalecer estructuras hegemónicas locales que están reñidas con el proceso democratizador de la ciudad de Bs. As. y del país.
Conclusión
Las comunas deberán iniciar un proceso de búsqueda de eficiencia y equidad en el gasto público, no sólo a partir de repensar y consensuar el monto de los recursos necesarios para el desarrollo, sino también ejercitando una nueva mirada y reflexión colectiva sobre cómo se gastará y se aplicará el gasto social, o sea, desde lo social la principal pregunta relativa a los recursos económicos, no es tanto ¿cuánto?, sino ¿cómo? En este sentido, los representantes de los gobiernos comunales junto a los vecinos de Buenos Aires, podrán y deberán organizar la fiscalización de los servicios básicos que se prestan en el ámbito de la Ciudad, ejerciendo para esto una verdadera contraloría social que realice un seguimiento comparativo entre las ofertas institucionales, los costos y la calidad de servicios.
1 En su Título Sexto, Artículos 127, 128, 129, 130 y 131.
2 Coraggio, José Luis: Descentralización, el día después… Cuadernos de Postgrado. Serie Cursos y Conferencias. Oficina de Publicaciones del CBC, Universidad de Buenos Aires, Argentina, junio de 1997.