La evolución reciente de las finanzas provinciales.
La realidad financiera de los gobiernos subnacionales ha cambiado considerablemente durante estos últimos dos años en relación con los duros años 2001 y 2002. Luego del colapso financiero del 2001 -y su fuerte repercusión sobre las cuentas públicas provinciales durante el 2002-, la situación financiera de las provincias mejoró sensiblemente. Los recursos provinciales totales durante el 2004 rondaron casi los 60 mil millones de pesos, casi el doble que los 32 mil millones ingresados en las arcas de las provincias durante el 2002.
Por su parte, si bien los gastos han evidenciado un importante incremento luego de la retracción del 2002, crecen a tasas inferiores a la de los recursos, configurando un nuevo esquema de holgura financiera general para las provincias.
Durante el año 2004, las provincias en su conjunto generaron un superávit financiero del orden de los 4.200 millones de pesos, triplicando en monto el resultado financiero positivo del año 2003, que fue de unos 1.600 millones de pesos.
Varios factores jugaron de manera conjunta para que se produzca esta situación de holgura financiera provincial:
1) Los recursos siguieron a la evolución de la inflación y a la expansión en el nivel de actividad económica.
2) Si bien el gasto creció a buen ritmo, mostró tasas de expansión muy inferiores a la expansión de los recursos.
3) El peso de la deuda pública provincial se contrajo de manera notoria. El stock de deuda provincial total apenas se encuentra por encima de los niveles del 2002, cuando los recursos desde ese entonces casi se duplicaron. El stock de deuda totalizaba 68 mil millones de pesos en el 2002, y en la actualidad asciende a unos 73 mil millones. La relación Deuda/recursos era de 2,12 en el 2002; y en la actualidad se encuentra en 1,2.
4) El gasto de capital es el que viene mostrando el mayor dinamismo. Durante el 2004, las provincias en conjunto invirtieron casi 8 mil millones de pesos, casi el doble que en el 2003 (4,4 mil millones) y tres veces más que en el 2002 (2,4 mil millones).
En suma, durante estos últimos tiempos se configuró un nuevo esquema financiero para las provincias , caracterizado por una fuerte expansión en los recursos, un menor peso relativo del gasto inercial (gastos corrientes en general), un sensible crecimiento en los resultados económicos de las provincias, como consecuencia directa de los dos puntos señalados arriba, una menor carga de la deuda pública sobre las finanzas provinciales, y una expansión inédita en el gasto de capital provincial (básicamente, inversión en infraestructura pública).
En el marco de este nuevo esquema de saneamiento financiero provincial, la Ciudad de Buenos Aires ingresó a esta fase con una situación financiera relativamente menos delicada . No había emitido bonos, no había reducido los sueldos de los empleados públicos y tenía un nivel de endeudamiento razonable y regularizado a través de un proceso pionero de canje voluntario de sus bonos. En este sentido, no es casual que la deuda de la Ciudad sólo represente algo más de un tercio de los recursos anuales.
La cuestión conceptual
La cuestión del superávit del Sector Público Nacional es uno de los temas más discutidos y, al mismo tiempo, paradójicos en materia de política económica. Hay quienes afirman que la dispar evolución de recursos y gastos de que es reflejo el superávit obedece a razones de índole “permanente” y que tienen que ver con la nueva dinámica de la actividad económica que se percibe en el esquema post-convertibilidad. Otros, por su parte, destacan el carácter transitorio de la actual coyuntura de “bonanza fiscal”.
A nivel nacional, debe enfatizarse el papel de la política pública como determinante fundamental de la situación fiscal “favorable”. El elemento central es la necesidad de instrumentos de política orientados al fortalecimiento del despegue de la actividad económica.
En el marco de la discusión sobre la necesidad de generar superávit o ahorros compensatorios, a nivel nacional, la política económica posee las herramientas necesarias como para amortiguar los efectos de los ciclos sin necesidad de requerir excedentes.
Los que plantean fondos anticíclicos a nivel macro se basan en la idea de que los ciclos de actividad económica tienen una tendencia de largo plazo que es en cierto modo determinada “por fuera”, ajeno al reino de los fenómenos macroeconómicos en los que puede tener injerencia positiva o negativa la política fiscal.
En esta conceptualización, debe aclararse que un “fondo anticíclico” fiscal solo podría tener validez como mecanismo de acción ante shocks de carácter “transitorio”, dado que nunca podría contrarrestar los efectos sobre el crecimiento de largo plazo de un shock “permanente”.
Sin embargo, las políticas cambiaria, monetaria y fiscal no son neutrales al ciclo, sino que en un esquema de tipo de cambio flotante como el actual, su accionar puede atenuar -e incluso evitar- la fase recesiva del ciclo económico.
La política de Hacienda en la Ciudad y el superávit
Cuando se analiza la situación financiera de un gobierno subnacional, la cuestión es conceptualmente diferente. Una de las claves, en este sentido, es la capacidad de un gobierno provincial -desde sus políticas públicas- de influir sobre la actividad económica y la evolución de las principales variables macroeconómicas.
La cuestión central es, entonces, el carácter exógeno en la determinación de la forma en que ingresan los recursos. En este sentido, hay varias cuestiones que es necesario considerar:
1) Desde un gobierno subnacional, como el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, no hay posibilidad de influir en la evolución de las principales variables macroeconómicas. La Ciudad no emite dinero, no influye en la política cambiaria ni en el manejo del comercio exterior. Desde este punto de vista, resulta claro que la evolución del tipo de cambio, la tasa de interés y la inflación son datos exógenos.
2) También resulta evidente que los determinantes del ciclo de actividad económica en la ciudad dependen sensiblemente de las principales variables macro, más allá de que desde el Gobierno de la Ciudad se apunta fuertemente al desarrollo productivo y a la creación de empleo, a través de políticas de inversión en infraestructura y desarrollo económico, entre otras cosas.
3) La evolución de los recursos en este gobierno también muestra un sensible carácter procíclico, dado por la elevada participación del Impuesto sobre los Ingresos Brutos. Esto se ve incluso agravado por la importante participación de los servicios en el total del producto local en relación con la producción de bienes. En la Ciudad, la relación actual es de 80% servicios y 20% bienes.
Estas condiciones determinan en buena medida la necesidad de generar herramientas de carácter contracíclicas que amortigüen y morigeren los efectos sobre los recursos de un cambio de tendencia en la evolución del ciclo de actividad económica nacional.
En esta dirección, uno de los instrumentos clave en la administración de la Ciudad consiste en la constitución de un fondo anticíclico, cuyo objetivo es permitir que la política fiscal pueda determinarse de acuerdo a un sendero estable, con independencia de las fluctuaciones del ciclo económico y sus efectos sobre los recursos del distrito.
Por su parte, y desde un punto de vista más conceptual, la lógica de planeamiento financiero plurianual apunta a garantizar en el tiempo la concreción de nuestros objetivos estratégicos de gestión. La lógica plurianual y la constitución de un fondo anticíclico, no son un fin en si mismos, sino que constituyen los medios mediante los cuales nuestra gestión puede garantizar el financiamiento de nuestras políticas de largo alcance . Es decir, plurianualidad en la definición de los objetivos de política del Gobierno y la planeación financiera
En un nivel de gobierno subnacional y con las características estructurales de la Ciudad de Buenos Aires, se torna necesario lograr un grado importante de independencia en materia fiscal. Debe garantizarse que la Ciudad cuente con la masa de recursos necesaria para la implementación de una política contracíclica en relación a la evolución de la actividad económica y su impacto en la recaudación, como complemento y condición de las políticas de largo plazo que definen el esquema plurianual.
Para ello, la lógica de planeamiento financiero que adopta el Gobierno de la Ciudad se centra en la combinación de, por una parte, la programación presupuestaria plurianual, en línea con la garantía de las políticas sustantivas y, por otra parte, la generación de herramientas para una gestión eficaz y flexible ante la coyuntura económica.
En este sentido, los elementos centrales de la política de Hacienda en la Ciudad de Buenos Aires consisten en un Esquema plurianual de proyección de ingresos y gastos (con el objeto de garantizar la consistencia con el sostenimiento de las líneas fundamentales de política; el financiamiento de los proyectos de inversión de largo plazo y los servicios de la deuda de la Ciudad), utilización de herramientas de flexibilidad para la cobertura del riesgo cíclico en un nivel de gobierno subnacional; y la conformación de un Fondo Anticíclico.
Hay que mencionar también un conjunto de acciones anticíclicas implícitas tales como amortizar deuda, mayor utilización relativa de las fuentes de recursos propios, reducción de la deuda flotante local, no tomar nuevo endeudamiento, no utilizar al Banco Ciudad para financiar gasto público, cancelar vieja Deuda con proveedores y jubilados, bajo crecimiento relativo del gasto corriente inercial
Este esquema, entonces, protege a la estructura de recursos de la Ciudad de cambios bruscos, evitando la necesidad de apelar a modificaciones recesivas del esquema tributario o a endeudamientos excesivos en momentos de crisis.
El actual presupuesto es una muestra concreta de la solvencia de las cuentas públicas de la Ciudad dado que presenta equilibrio financiero, los servicios totales de la Deuda no superan el 7% de los recursos, hay un acotado crecimiento de los gastos corrientes, la participación del gasto de capital en el total del presupuesto es inédita en la Ciudad (24%) y una baja relación entre Stock de Deuda/Recursos.
Este esquema se traduce, a su vez, en una reducción de la vulnerabilidad financiera de las cuentas públicas locales, debido a la menor dependencia de las fuentes de financiamiento externo, al elevado nivel de cobertura frente al riesgo cambiario y a la amplia capacidad para utilizar herramientas financieras de corto plazo frente a una eventual fase recesiva del ciclo.