Desde que la Ciudad es autónoma se fueron creando leyes para ayudar al bienestar de los porteños. Sin embargo, decenas de leyes, muchas de ellas importantes, todavía no se pueden aplicar porque falta que el Ejecutivo reglamente cómo hacerlo. En épocas de elecciones, candidatos titubeantes sueltan frases a borbotones que les escribe algún asesor, "gurú" o como se llame ahora al b-side de los políticos. Y para pelear, claro. Todo por un voto. Bailo por un voto. Me expongo, hago el ridículo, soy "cool" por un voto. De proyectos, cero. Elecciones. Momentos de promesas, de sepultar el pasado con la fuerza del futuro. Y muchos prefieren patear responsabilidades y no hacerse cargo de las circunstancias históricas que les toca ?y tocó? vivir.
Esa es la única explicación que "justifica" que la Ciudad tenga un paquete de leyes que no están reglamentadas, que no se cumplen, con plazos vencidos; leyes importantes para los porteños, votadas por la Legislatura y que después quedaron en la nada y en el peor de los castigos posibles: el olvido. Leyes que necesitan que el Ejecutivo de turno les dé un marco para que sean aplicables.
Iniciativas relacionadas con la cultura, la salud, educación, trabajo, políticas de género; leyes que otorgan subsidios, becas, que deberían crear dependencias y órganos que nunca se hacen realidad. ¿Por qué? En algunos casos por la inviabilidad para hacerlo, pero también por la falta de voluntad política de los funcionarios de turno; porque vetar, por ejemplo, una ley que garantice la cobertura médica de los porteños significaría pagar un costo político muy alto y entonces no se hace nada para ponerla en funcionamiento. Algo así como un veto pero encubierto.
LAS LEYES
Un paquete de tres: la ley de prevención de adicciones, la ley que otorga una pensión a los escritores y la creación del Régimen de Concertación para la Promoción de la Actividad Musical No dependiente del Ámbito Oficial de la Ciudad, que fomenta la actividad de los clubes de música. Tres iniciativas aprobadas en diferentes momentos por la actual composición de la Legislatura y que no se pueden aplicar porque no cuentan con el marco reglamentario.
En cuanto a la ley que fomenta la actividad de los clubes de música, el sector que más sufrió las políticas postragedia de Cromañón (muchos de ellos tuvieron que cerrar por no poder cumplir con las exigencias habilitatorias y por la crisis económica), el concepto de "concertación" es definido en la norma como "el acuerdo o conjunto de acuerdos para el fomento económico de la actividad musical, consistentes en subsidios, créditos y/o exenciones impositivas a celebrarse entre el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y músicos solistas y grupos que acrediten una trayectoria de un mínimo de dos años ininterrumpidos en la actividad de creación y/o interpretación musical, clubes de música en vivo según lo establecido en las Leyes Nº 2321 y 2324, y establecimientos donde se ejecute música y/o canto en carácter de actividad principal y que posean una capacidad máxima de hasta 300 espectadores. Los beneficios económicos tendrán como finalidad mejorar el equipo técnico y las condiciones edilicias de los establecimientos mencionados, así como estimular, promover y difundir el desarrollo musical de los músicos solistas y/o grupos". Mientras no se reglamenta esta ley, los locales musicales siguen cerrando sus puertas.
Hay otro grupo de leyes, relacionadas con la salud, que todavía espera que el Ejecutivo determine la forma y gradualidad de su aplicación. En 2007, y por iniciativa del actual legislador porteño por la Coalición Cívica y candidato a diputado nacional Enrique Olivera, se aprobó la Cobertura Porteña de Salud (COPS). Esta iniciativa iba a garantizar el derecho al acceso a la cobertura integral, personalizada y gratuita del servicio de salud, ?jerarquizando el primer nivel de atención", además de complementar el Plan Médicos de Cabecera (aprobado en 1997).
El legislador afirmaba que "mediante esta ley no sólo se logra la cobertura médica total de los habitantes de la Ciudad, sino que también se recupera la atención personalizada del médico de familia. Otro de los beneficios es que se avanzará en una desconcentración total del primer nivel de atención, lo que permitirá que los hospitales prioricen la internación y la resolución de la alta complejidad". Sin embargo, a más de dos años, quedó olvidada; ni Jorge Telerman ni Mauricio Macri la reglamentaron. Ahora, ni el propio Olivera habla de su proyecto. Ya fue.
Otra norma relacionada con la salud es la creación de un sistema de identificación del recién nacido y la madre. Sancionada en 2003, y de aplicación obligatoria en el ámbito de la Ciudad, establece la realización de diferentes estudios a los recién nacidos para garantizar el derecho a la identidad.
Otro tema: seguridad. Una disposición de 2007, la Ley Nº 2.593 (autoría del legislador Guillermo Smith, de la CC), dispone la creación del sistema de información para la prevención comunitaria del delito y la violencia, el denominado Siprec. Se propuso esta ley como "una herramienta de diagnóstico y prevención del delito y la violencia que, a la vez, garantiza el libre acceso de la población a la información estadística en materia de delito". Es decir, algo así como el Mapa de la Inseguridad de Francisco de Narváez, pero con menos marketing y menos presupuesto, por eso todavía no se cumplió.
En educación se destacan dos normas pendientes de reglamentación. Por un lado la Ley de Becas Estímulo a Estudiantes de Carreras Científicas y Tecnológicas (Ley Nº 1.834, sancionada en 2005). Por el otro, la Ley Nº 1.247, que dispone la creación del servicio educativo de atención domiciliaria para alumnos de nivel medio.
Otra cuestión importante tiene que ver con el Mercado de Hacienda de Liniers. La Ciudad reclama el predio para construir una escuela y espacio verde, pero a nivel nacional está sancionada una ley para que se traslade a la provincia de Buenos Aires. Es más, la propia Legislatura aprobó la prohibición de la entrada de ganado en pie. Sin embargo, paradójicamente, la misma Legislatura vota año tras año una prórroga que impide que tenga validez dicha prohibición, y el traslado se viene dilatando desde hace ocho años.
Estas son algunas de las leyes que por ahora son letra muerta. Quizá las más importantes, aunque también se puede nombrar la creación del programa de salud permanente para ex combatientes, la creación de sistemas de audición para hipoacúsicos en teatros y cines, el Bicing y otras tantas normas. Más allá de representar la desidia de los diferentes gobernantes de la Ciudad sobre ciertos temas, son un claro ejemplo de la falta de articulación del Poder Ejecutivo con el Legislativo. El resultado es que los proyectos transformados en leyes queden huérfanos y sin respaldo, a la deriva. Por omisión, un engaño a los porteños.
Jorge Rizzo. Presidente del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal.
La falta de reglamentación de ciertas y determinadas leyes por parte del Poder Ejecutivo nacional, provincial o municipal obedece, por lo general, a tres razones: 1) la ley es de las que se conocen como "programáticas", tal es el caso del juicio por jurados que establece la Constitución nacional; o bien que se trate de una norma oportunista, demagógica y de imposible aplicación, por ejemplo la local 2.597 que trata la cobertura porteña de salud; 2) se trata de un veto encubierto, es decir, que el Ejecutivo no tiene la valentía de tomar la decisión de vetar total o parcialmente la norma que considera inconveniente o inoportuna; y 3) ya ciñéndonos al ámbito de la Ciudad, por reconocer internamente que la misma carece de competencias para legislar en determinadas cuestiones reservadas por la Constitución nacional al Congreso o a las legislaturas provinciales y evitando las colisiones constitucionales (traslado del Mercado de Hacienda de Liniers a la provincia de Buenos Aires, Ley 1.181 de creación de Cassaba y su derogatoria 2.811, Ley 2.875 de Registro Público de Comercio "paralelo" para la Ciudad, etcétera.).
Sintetizando, el Ejecutivo de la Ciudad no toma la decisión de vetar, conforme la potestad que a tal fin le otorga su Estatuto Organizativo mal llamado ?Constitución?. Así, algunos organismos creados por la Ciudad en contradicción con lo dispuesto por la Constitución nacional, trataron de eludir la potestad reglamentaria exclusiva y excluyente del jefe de Gobierno "autorreglamentándose", como hiciera Cassaba por intermedio de la que efectuara su asamblea en 2005; la que sorpresiva e inconcebiblemente fuera validada por el TSJ de la Ciudad en "Fornasari", atentándose contra uno de los pilares fundamentales de la forma republicana de gobierno.
En definitiva, la circunstancia que unifica a todas estas paradojas es, como siempre, la hipocresía de esconder las verdaderas intenciones de los gobernantes de turno, haciendo finalmente su antojo de espaldas a la ciudadanía.
Alicia Pierini. Defensora del Pueblo de la Ciudad.
Son muchas las leyes que sanciona el Parlamento ?o la Legislatura? y que luego son promulgadas de manera explícita o por expiración de término por el Poder Ejecutivo, pero que después de esos pasos y su posterior publicación en el Boletín Oficial queda la vigencia de la norma suspendida en la práctica porque hay funcionarios que alegan que "no han sido reglamentadas". Hace más de un año y medio, desde la Defensoría del Pueblo denunciamos casi 40 leyes de la Ciudad votadas, promulgadas y publicadas pero que permanecían en el limbo de las no reglamentadas, testimoniando las buenas intenciones legislativas y a la espera de encontrar su aplicación efectiva.
No debiera ser así. El principio rector es que las leyes se hacen para ser cumplidas. La reglamentación es normativa secundaria que completa la ley, pero no la suple ni mucho menos la limita o rectifica. Suele diferenciarse entre las leyes programáticas y las operativas, siendo las primeras las que necesitan para operativizarse de la norma reglamentaria y las segundas de aplicación directa.
El constitucionalista Bidart Campos fija su posición diciendo "Negamos que a falta o escasez de legislación se atrofie el derecho que reconoce y garantiza la norma. Los jueces deben desplegar una prudente autoridad judicial en sus interpretaciones aplicativas. La tutela que deben prestar no puede quedarles impedida por insuficiencia de la ley" (Tratado constitucional, t.I, p.491). O sea: reglamentada o no, la ley hay que aplicarla.
Los jueces pueden fundar válidamente sus fallos en normas no reglamentadas, así como están obligados a juzgar aunque la ley que funda el derecho en debate no esté reglamentada. Es su función ejecutar las leyes y hacerlas ejecutar en los casos concretos. En consecuencia, aunque una ley no esté reglamentada es norma válida y vigente, y el magistrado suplirá esa falencia con su interpretación.
Respecto de las normas constitucionales, así como de las convenciones internacionales de derechos humanos ratificadas por ley, la Corte Suprema ha dicho oportunamente que dichas normas se presumen operativas y que sólo excepcionalmente podrá fundarse en la calidad de programática para obstar a su vigencia plena (CSJN fallo 7/7/92).
Sin embargo, y a fin de que no sea imprescindible la existencia de un conflicto concreto que se plantea por insuficiencia normativa, hay iniciativas legislativas tendientes a crear algún recurso procesal que obligue al Poder Ejecutivo a reglamentar cuando no lo ha hecho en término ?en los casos que la ley fija plazo para ello? o bien cuando ha transcurrido un tiempo considerable y se mantenga dicha omisión. Hace ya un tiempo que propuestas de amparo por omisión reglamentaria o mandato de reglamentar están en carpeta esperando para ser tratadas.
Desde una mirada global al sistema de gestación de las normas, también debemos decir que a veces se sancionan leyes novedosas sin tomar el previo cuidado de consultar con la autoridad reglamentaria acerca de la mejor viabilidad que habrá de tener esa norma una vez en terreno. Así hemos visto normas muy modernas y consensuadas, que finalmente deben ser modificadas porque no resistieron la intemperie de la insolente realidad.
